Czy i jak można oprotestować decyzję Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, jeśli nie jest się wnioskodawcą?

Poniższa analiza została przeprowadzona przy założeniu, że pytanie dotyczy:

• decyzji RDOŚ, o których mowa w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (dalej zwanej u.o.p), zezwalających na czynności podlegające zakazom w stosunku do dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową, o których mowa w § 9 Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, tj. w szczególności gołębia miejskiego, który należy do gatunków objętych ochroną częściową, ujętych w Załączniku nr 2 do Rozporządzenia
• legitymacji procesowej organizacja społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu,
• możliwości wniesienia skargi przez organizację na ostateczną decyzję administracyjną.

Analiza, dla pełnego obrazu zagadnienia, oprócz odpowiedzi na zasadnicze pytanie, obejmuje także zwięzłe omówienie zakazów w stosunku do gołębia miejskiego, odstępstw od zakazów oraz zasad wydawania zezwoleń RDOŚ na czynności podlegające zakazom. W części dotyczącej udziału organizacji społecznych, analiza omawia także kwestię dopuszczenia udziału organizacji społecznej do postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa.

Ad zakazy i zezwolenia RDOŚ

czynności zakazane / dozwolone względem gołębia miejskiego (Columba livia forma urbana)

I. Czynności zakazane, które mogą być wykonywane na podstawie zezwolenia RDOŚ, o którym mowa w art. 56 ust. 2 u.o.p.

§ 6 ust. 5 rozporządzenia

1. umyślnego zabijania;
2. umyślnego okaleczania lub chwytania;
3. umyślnego niszczenia ich jaj lub form rozwojowych;
4. transportu;
5. chowu;
6. zbierania, pozyskiwania, przetrzymywania lub posiadania okazów gatunków;
7. zbywania, oferowania do sprzedaży, wymiany lub darowizny okazów gatunków;

11) wwożenia z zagranicy lub wywożenia poza granicę państwa okazów gatunków;

12) umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca;

13) umyślnego wprowadzania do środowiska przyrodniczego

§ 6 ust. 5 rozporządzenia

płoszenia lub niepokojenia w miejscach gniazdowania w trakcie obecności piskląt w gnieździe!

§ 9 pkt 1-2 rozporządzenia

*usuwania od 1 marca do 15 października:

- gniazd z budek dla ptaków i ssaków

- gniazd na obiektach budowlanych lub terenach zieleni,

II. Czynności dozwolone na podstawie rozporządzenia (odstępstwa od zakazów)

§ 6 ust. 5 rozporządzenia

7. niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania;
8. niszczenie, usuwanie* lub uszkadzanie gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień;
9. umyślne uniemożliwianie dostępu do schronień;

§ 6 ust. 5 rozporządzenia

umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych

§ 9 pkt 1-2 rozporządzenia

*usuwanie od 16 października do końca lutego:

- gniazd z budek dla ptaków i ssaków

- gniazd ptasich z obiektów budowlanych lub terenów zieleni, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa lub sanitarne.

Zgodnie z ogólnymi dyrektywami określonymi w ustawie o ochronie przyrody:

1.    odstępstwa od zakazów (pkt II, jak wyżej) w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową, w tym gołębia miejskiego (art. 52 ust. 2 u.o.p.), mogą być wprowadzone pod następującymi warunkami, które muszą być spełnione łącznie:

a) nie ma rozwiązań alternatywnych

b) odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt

2.  zezwolenia na czynności objęte zakazami (pkt I, jak wyżej) w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową, w tym gołębia miejskiego (art. 56 ust. 4 u.o.p.), mogą być wprowadzone pod następującymi warunkami:

a) nie ma rozwiązań alternatywnych,

b) zezwolenie nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, oraz

1. leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub
2. wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub
3. leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub
4. są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub
5. umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub
6. w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub
7. w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt. 6 - wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska.

W przypadku zezwoleń, warunki a) i b) muszą być spełnione łącznie oraz dodatkowo należy wykazać spełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w punktach 1-7. Na marginesie, warto w tym miejscu nadmienić, że zgodnie z art. 131 ust. 2 tzw. ustawy ocenowej „RDOŚ może zwracać się do regionalnej rady ochrony przyrody o wydanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody należących do jego kompetencji.”

Ad udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym – dopuszczenie do udziału w postępowaniu

Zgodnie z art. 131 tzw. ustawy ocenowej (ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), wydawanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody należy do zadań RDOŚ.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj.:

1)    prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz

2)    prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby,

jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jeżeli organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wydaje postanowienie o (1) wszczęciu postępowania z urzędu lub o (2) dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Jeśli zaś organ administracji uznaje żądanie to za nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy zażalenie. Co istotne, w przepisie tym nie ograniczono możliwości żądania wszczęcia postępowania tylko do postępowań zwyczajnych, a tym samym dopuszczalne jest także występowanie przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowań nadzwyczajnych.

Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej:

1) po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i

2) po drugie - przemawia za tym interes społeczny.

Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Ad 1) cele statutowe

W orzecznictwie wskazuje się, że „treść statutu organizacji społecznej winna być tak sformułowana, aby nie nasuwała żadnych wątpliwości, na jakie obszary działalności są nakierowane jej formy aktywności” (tak sąd w wyroku z dnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1741/16). W sprawie, w której cele stowarzyszenia zostały określone jako:

· wprowadzanie w życie szeroko rozumianego ekorozwoju dla zachowania środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń;

· działanie na rzecz kultury prawnej sprzyjającej ochronie środowiska naturalnego i zabytków;

· ochrona zdrowia i życia ludzi i innych istot;

· kształtowanie świadomości ekologicznej społeczeństwa;

· ocenianie i opiniowanie programów i zamierzeń inwestycyjnych mogących negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi;

· ochrona tworów przyrody żywej i nieożywionej, otaczanie ich opieką w celu zachowania piękna, różnorodności, zasobów i swoistości rodzimego krajobrazu

· podejmowanie działań o charakterze interwencyjnym,

· wykorzystywanie możliwości przewidzianych przez prawo;

· uczestniczenie w tworzeniu, opiniowaniu, popularyzowaniu aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego i jego elementów, zasobów naturalnych, planowania przestrzennego;

· uczestniczenie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z lokalizacją i realizacją inwestycji mogących oddziaływać na środowisko i obiekty przyrodnicze oraz w postępowaniach administracyjnych i sądowych o wycinkę drzew i krzewów

Sąd uznał, że „tego rodzaju ogólne cele nie pozwalają na uznanie, że działalność Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Przedmiot działania może być opisany syntetycznie i pozwalać Stowarzyszeniu na rozmaite formy działalności - i to na terenie całego kraju, ale nie oznacza to, że Stowarzyszenie może wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo uznał sąd I instancji, że cele Stowarzyszenia określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi, a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym.”

Ad 2) interes społeczny

W tej samej sprawie, sąd wskazał, że:

- „pojęcie “interesu społecznego” wymaga każdorazowo indywidualnej oceny

- nie wystarczy „interes społeczny” zawarty w celach działania i statucie organizacji, aby była ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym

- nie wystarczy „ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym”

- nie wystarczy „powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu”

- organizacja powinna wskazywać „konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć”, przy czym „nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć”

- organizacja „winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (zob. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. II OSK 107/15).

Postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest zaskarżalne zażaleniem, a następnie skargą do sądu administracyjnego. Zaskarżenie postanowienia nie skutkuje jednak przerwaniem toku postępowania w sprawie ani nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania.

Na podstawie art. 31 § 5 k.p.a. organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (np. w związku z jej niedopuszczeniem przez organ do udziału w postępowaniu na prawach strony), może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. W takiej sytuacji:

- organizacja społeczna nie bierze udziału w postępowaniu,

- organizacja społeczna jest uczestnikiem postępowania,

- organizacja społeczna nie musi spełniać przewidzianych w art. 31 k.p.a. przesłanek dotyczących zgodności celów statutowych z przedmiotem sprawy oraz działania w interesie społecznym.

Organizacja społeczna może zostać uczestnikiem postępowania i wyrazić swój pogląd w sprawie kiedy odmówiono jej udziału w sprawie ze względu na brak wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a.

Uchwała lub oświadczenie organu statutowego organizacji społecznej powinna mieć formę pisemną, jednak nie można wykluczyć wniesienia ich ustnie do protokołu.

W przedmiocie wyrażenia zgody na przedstawienie przez organizację społeczną jej stanowiska (poglądu) w sprawie organ prowadzący postępowanie orzeka w formie postanowienia (art. 123 § 2 k.p.a.), które może być zarówno pozytywne, jak i negatywne. Postanowienie nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a więc nie wymaga również uzasadnienia. Postanowienie to może być kwestionowane (przez podmioty biorące udział w postępowaniu) wyłącznie w trybie art. 142 k.p.a.

Przedstawienie organowi poglądu w sprawie przez organizację społeczną w trybie art. 31 § 5 k.p.a. nie pozbawia tej organizacji uprawnienia do późniejszego wystąpienia z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w tej sprawie na prawach strony (zob. wyr. NSA z 9.3.1988 r., IV SAB 30/87, OSP 1989 Nr 6 poz. 133).

Ad udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym – wnoszenie środków zaskarżenia

Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a., o którym mowa powyżej, daje organizacji prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne uprawnienie organizacji społecznej biorącej udział w postępowaniu na prawach strony, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego („legitymacja skargowa”), uregulowane zostało natomiast w art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 52 p.p.s.a.

Uprawnienie to zależy od tego, czy:

1. cele statutowe organizacji pokrywają się z przedmiotem postępowania oraz
2. czy organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony oraz

3. czy organizacja wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia decyzji w toku instancji administracyjnych i czy zostały one wyczerpane.

Niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych w art. 50 i 52 p.p.s.a. powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej, tj. nie może być stroną w sprawie sądowoadministracyjnej (zob. wyr. WSA w Bydgoszczy z 7.10.2008 r., I SA/Bd 285/08). Analogicznie, spełnienie tylko jednego z warunków, np. sam fakt udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest niewystarczający do uznania, że posiada ona legitymację skargową (zob. wyr. NSA z 10.4.2008 r., II OSK 374/07; wyr. NSA z 7.5.2019 r., II OSK 1584/17).

Ad 1.

Po pierwsze, sprawa sądowoadministracyjna musi się mieścić w zakresie jej statutowej działalności, przy czym, sąd administracyjny, badając spełnienie powyższego warunku, nie jest związany stanowiskiem organu administracji publicznej w tej kwestii, co oznacza, iż może uznać, że warunek ten nie jest spełniony również w sytuacji, gdy dana organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. W skardze wnoszonej przez organizację społeczną powinien zatem zostać wykazany związek przedmiotu sprawy z działalnością statutową organizacji a także interes społeczny, o których mowa w art. 31 k.p.a. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 14.02.2014 r., IV SA/Wa 2032/13, „przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele: ochrona przyrody, ochrona krajobrazu, ochrona środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni.”

Ad 2.

Po drugie, konieczne jest, by organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. Jeżeli organizacja społeczna ograniczyła się do wyrażenia swojego poglądu w sprawie administracyjnej w trybie art. 31 § 5 k.p.a., nie ma legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyr. NSA z 13.1.2011 r., II OSK 26/10). Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy (zob. post. NSA z 27.9.2013 r., II OSK 1005/12).

W sytuacji gdy drugi z warunków nie zostanie spełniony, taka organizacja społeczna może się ubiegać o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika.

Ad 3.

Ponadto, ustawodawca uzależnił dopuszczalność wniesienia skargi od wyczerpania środków zaskarżenia w pierwszej instancji, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, takich jak np.:

· zażalenie (np. na bezczynność organu),

· odwołanie lub

· ponaglenie,

przy czym

- katalog powyższych środków zaskarżania jest otwarty i dotyczy sytuacji, gdy przepisy takie środki przewidują,

- warunek wyczerpania środków zaskarżenia będzie spełniony dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka przez organ administracji publicznej (np. brak wyczerpania środków zaskarżenia będzie miał miejsce w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu administracyjnym, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ,

- warunek wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniony również w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu.

Zgodnie z art. 58 p.p.s.a., sąd może odrzucić skargę, jeżeli jest niedopuszczalna, np. z powodu braku interesu prawnego strony, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, na które przysługuje skarga kasacyjna do NSA, bez względu na przyczynę odrzucenia skargi.

Ad udział organizacji społecznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa

Na marginesie tylko wskazać można, że w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa organizacjom ekologicznym spełniającym warunek z art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej przysługują szczególne uprawnienia, m.in. uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

W każdym innym postępowaniu (niewymagającym udziału społeczeństwa) organizacje społeczne (nie tylko ekologiczne) mogą uczestniczyć na ogólnych zasadach, tj. po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., przy czym zakwalifikowanie postępowania administracyjnego do kategorii postępowania wymagającego udziału społeczeństwa może wynikać wyłącznie z konkretnego przepisu prawa.

Jako przykładowe postępowania wymagające udziału społeczeństwa można wymienić postępowanie w sprawie wydania:

1) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – na podst. art. 79 ust. 1 ustawy ocenowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działu lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, o pozwoleniu na wznowienie robót, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji (w zakresie budowli przeciwpowodziowych), w ramach którego przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko – na podst. art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej.